Resumen de la ponencia de Xose H. Vazquez sobre “De políticas que compran tiempo a instituciones que cambian trayectorias: por qué territorios razonablemente desarrollados no convergen más”
La conferencia partio de una aparente paradoja. Andalucía ha experimentado una transformación extraordinaria en las últimas décadas. Su índice de desarrollo humano ha pasado de 0,744 en 1990 a 0,889 en 2023, situándose claramente entre las sociedades de desarrollo humano muy alto. Sin embargo, algunas diferencias respecto a otros territorios desarrollados han mostrado una notable persistencia. Podemos, por tanto, mejorar mucho y, al mismo tiempo, seguir reproduciendo durante décadas algunos de los mismos resultados. La cuestión relevante es: cuando una sociedad quiere modificar uno de esos resultados persistentes, ¿sabemos realmente qué tiene que cambiar para conseguirlo?
Desde hace décadas conocemos muchas de las características asociadas a las economías más productivas y dinámicas: mayor inversión en I+D, más innovación, empresas de mayor tamaño, internacionalización o mejor capital humano. Todas ellas importan. Pero que llevemos tanto tiempo repitiendo los mismos objetivos invita a formular una pregunta adicional: quizá conocemos mejor los resultados que queremos conseguir que las razones por las que no se producen. Para entenderlas, la conferencia propuso pasar de los resultados observados a los comportamientos de personas, empresas y organizaciones y, finalmente, a las condiciones que hacen que esos comportamientos resulten razonables. Una empresa puede no invertir no porque desconozca las ventajas de hacerlo, sino porque carece de capacidades, encuentra dificultades de financiación, percibe demasiado riesgo o incertidumbre, no encuentra determinados proveedores o no confía suficientemente en la demanda futura.
Esas condiciones dependen en buena medida de las instituciones y de las relaciones sociales. Las leyes y contratos importan, pero también las normas sociales, las expectativas, las redes de colaboración, la confianza o la experiencia acumulada entre organizaciones. Por eso, territorios sometidos a reglas aparentemente similares pueden producir comportamientos diferentes. Y por eso también poner recursos sobre un problema puede modificar un resultado sin cambiar necesariamente las condiciones que lo producen. Una subvención puede conseguir que una empresa realice hoy una inversión o un proyecto de innovación. La cuestión decisiva es qué sucederá con la siguiente inversión cuando desaparezca la ayuda: si durante el proceso la empresa ha adquirido conocimientos, capacidades, relaciones o una percepción diferente del riesgo, la intervención puede haber contribuido a cambiar su trayectoria; si todo vuelve a la situación anterior, fundamentalmente habrá sostenido temporalmente un resultado.
Esto permite entender también por qué muchas veces resulta políticamente más sencillo añadir recursos que cambiar las condiciones que reproducen un problema. Añadir una ayuda suele generar beneficiarios claramente identificables mientras su coste queda repartido entre muchos. Una reforma más profunda puede producir beneficios mayores pero más lejanos, inciertos y dispersos, al tiempo que genera pérdidas inmediatas y concentradas. No hace falta atribuir esta dificultad a políticos cobardes, empresarios conservadores, sindicatos inmovilistas o cualquier otra “teoría de villanos”. Las instituciones crean posiciones, intereses y expectativas, y cambiar las reglas modifica inevitablemente algunas de ellas. Las personas y las organizaciones, además, han invertido y desarrollado capacidades para desenvolverse dentro de las reglas existentes, de manera que una reforma beneficiosa para el conjunto puede ocasionar costes reales a determinados colectivos.
Por ello, cambiar una ley, aprobar una estrategia, crear una nueva estructura o introducir nuevos indicadores no equivale necesariamente a cambiar una trayectoria. Es posible modificar mucho la apariencia de las instituciones y que los comportamientos cambien muy poco. Cambiar una trayectoria significa modificar las condiciones de tal manera que decisiones que antes no eran posibles o razonables comiencen a serlo: que una empresa invierta donde antes no invertía, que una persona pueda formarse o acceder a nuevas oportunidades, que organizaciones que antes no cooperaban encuentren razones para hacerlo o que puedan entrar nuevos emprendedores y actividades. Una pregunta sencilla permite comprobar la profundidad del cambio: ¿qué queda cuando termina el impulso extraordinario o se acaba el presupuesto? Si permanecen nuevas capacidades, conocimientos, relaciones, oportunidades o incentivos que afectan a las decisiones posteriores, se habrá empezado a cambiar la trayectoria.
Pero ninguna Administración, empresa o experto conoce de antemano todas las condiciones necesarias para que aparezcan nuevas actividades y oportunidades. De ahí que las instituciones que cambian trayectorias no deban caracterizarse tanto por su capacidad para acertar siempre como por su capacidad para **descubrir, experimentar y aprender**. Esto supone probar políticas, observar sus resultados, ampliar las que funcionan, modificar las que pueden mejorar y abandonar las que no funcionan. Esta última posibilidad es especialmente difícil porque las propias políticas, una vez creadas, generan organizaciones, empleos, beneficiarios y presupuestos interesados legítimamente en su continuidad. Evaluar, por tanto, no es suficiente: aprender exige que la evaluación pueda tener consecuencias y que las instituciones sean capaces de decir no sólo “más”, sino también “diferente” o “basta”.
Finalmente, la conferencia planteó que no basta con preguntarse cómo cambiar una trayectoria. También debemos preguntarnos hacia dónde y para quién. Una reforma puede mejorar la productividad y, al mismo tiempo, distribuir de manera muy diferente sus beneficios y sus costes. Los perjudicados por un cambio suelen ser visibles; mucho menos visibles son quienes pierden oportunidades porque ese cambio nunca se produce. Las instituciones económicas no sólo contribuyen a generar riqueza: también distribuyen derechos, oportunidades, riesgos y capacidad de decisión. Por eso la eficiencia es fundamental, pero no puede ser el único criterio para juzgarlas. Debemos preguntarnos qué reglas consideraríamos razonables sin saber de antemano qué posición nos corresponderá ocupar y cómo proteger a quienes soportan los costes de una transición sin convertir esa protección en una congelación permanente de las posiciones existentes.
La conclusión no fue, por tanto, que debamos sustituir las políticas que “compran tiempo” por reformas que prescindan de ayudas o recursos públicos. Comprar tiempo puede ser imprescindible para hacer posible el cambio: para que una empresa pueda adaptarse, un trabajador pueda formarse o un territorio pueda construir nuevas capacidades. La diferencia está en qué hacemos durante ese tiempo. Si lo utilizamos únicamente para mantener las condiciones existentes, cuando termine el apoyo probablemente regresaremos al mismo punto. Si sirve para desarrollar capacidades, relaciones y oportunidades que hacen posibles decisiones diferentes en el futuro, comprar tiempo puede convertirse precisamente en una manera de cambiar una trayectoria. De ahí la idea con la que terminó la conferencia: el problema no es comprar tiempo; es comprar tiempo para permanecer en el mismo sitio.
